За нескінченними балачками про коаліцію, російську мову чи вступ до НАТО українське суспільство проґавило найбільшу корупційну оборудку в пост-помаранчевій Україні — «прихватизацію» контролю над державними закупівлями вартістю 50-70 млрд гривен.
Практична реалізація корупційного перевороту почалася 17 березня, коли вступила в дію нова редакція Закону України «Про закупівлі товарів, робіт та послуг за державні кошти». Невелика частина суспільства та державних діячів, які розуміли наслідки цього Закону, миттєво розподілилася на два табори. Прихильники першого стверджують, що новий Закон поставив країну на межу економічної кризи, позбавив державу важелів впливу на власні закупівлі та легалізував механізм, завдяки якому колишні «відкати» чиновників здаватимуться скромненькими квіточками. Серед публічних фігур таку позицію зайняли (з зрозумілими варіаціями) Віктор Ющенко, Ю.Єхануров, А.Яценюк, В.Пинзеник, а серед відомих медіа — «Дзеркало тижня», Газета «2000», «Украина криминальная», proUA.com. А Світовий Банк заявив, що новий Закон, зокрема положення щодо Тендерної палати України (ТПУ), зашкодить європейській інтеграції та вступу України до ВТО. Опоненти наполягають, що оновлений Закон поставить надійний захист проти корупції, зміцнить громадський контроль у вигляді ТПУ, забезпечить прозорість, конкуренцію та зекономить державі 7 млрд гривнів. Серед більш-менш відомих публічних фігур таку точку зору висловила лише нардеп Ксенія Ляпіна (перший віце-президент ТПУ). Серед мас медіа — газети «Свобода», «Грані +».
Аналіз проблеми варто провести навколо головних принципів оновленого Закону про держзакупівлі: яким чином вони відповідають його змісту та реалізуються на практиці?
1.«Відкритість та прозорість, вільний доступ до інформації з питань закупівель, в т.ч. для громадян України та громадських організацій».
Жодна стаття Закону не надає конкретних гарантій громадянам та їхнім організаціям щодо вільного та безкоштовного доступу до інформації про держзакупівлі. Хоча зараз як органи влади, так і державні, комунальні підприємства повинні оприлюднювати оголошення про відкриті тендери та їх результати в спеціальних виданнях та сайтах, проте підписка та доступ до них є платним. На штучно створеному монополістом сайті zakupivli.com (власник — ТОВ «Європейське консалтингове агентство») почали оприлюднюватися інформаційні бюлетені ТПУ, в яких замовники публікують свої оголошення про тендери та їх результати.
Але навіть в цьому випадку практично неможливо знайти, скільки витратив грошей минулого року на закупівлі, скажімо, райвідділ освіти Львова чи управління охорони здоров’я Донецька.
Передісторія монополізму zakupivli.com починається майже півтора роки тому. Замість того, щоб створювати єдиний державний веб-портал, відкритий для всіх бажаючих, автори чергових змін до Закону вирішили тоді «лібералізувати» цю сферу та дозволили існування декількох рівнозначних сайтів. Але дивна логіка на цьому не зупинилася. Закон зобов’язує творців таких сайтів забезпечити їх захист на рівні сайту СБУ. Незрозуміло — Навіщо? Мова йде лише про розміщення публічної інформації, яка а пріорі не є держтаємницею. Відмітимо, що сайт zakupivli.com миттєво отримав низку дозволів та атестатів департаменту СБУ, тоді як решта чекає й досі…
До речі, «авторитарна» Росія з 1 січня цього року зобов’язала всі органи влади та муніципалітети розміщувати оголошення про закупівлі на власних офіційних сайтах. У вільному доступі! І це лише перший крок, як розповів автору цієї статті один з ідеологів електронних держзакупівель Росії Церен Церенов. Жоден нормативний акт не зобов’язує органи влади України оприлюднювати тендерні оголошення на власних сайтах…
Тож нова редакція Закону ні на йоту не наблизила Україну до прозорих держзакупівель.
2. Якщо стан відкритості держзакупівель України не є якимось дивом, то в сфері громадського контролю Україна дійсно зробила «прорив», який безперечно увійде як анекдот в світові посібники з питань державних закупівель. Влітку минулого року Верховна Рада постановила, що однією з форм участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики в сфері держзакупівель має бути спілка громадських організацій Тендерна палата України (ТПУ). ТПУ має сприяти прозорості держзакупівель, підвищенню ефективності та раціональності витрачання державних коштів, підвищенню конкуренції на ринку державних закупівель, здійсненню громадського контролю тощо. Згідно з Законом, керівними органами ТПУ є з’їзд, правління, контролюючим — ревізійна комісія, а державний нагляд здійснюється Наглядовою радою, яка складається з представників відомств та парламенту.
В Законі нічого не говориться про те, кого саме має представляти чи представляє ТПУ («вона відкрита для всіх громадських організацій»), яким чином мають розподілятися повноваження між її засновниками, правлінням та її членами, тобто з’їздом (все це перекладається на Статут).
Не виникало б ніяких питань, якби ТПУ була консультативно-дорадчим органом при Кабінеті Міністрів або якомусь міністерстві. Проте з 17 березня вона набула повноважень, яким би позаздрили не тільки такі лідери громадянського суспільства як Центр імені Разумкова чи Харківська правозахисна група, а й будь-який орган виконавчої влади. До 17 березня право роз’яснювати порядок застосування положень Закону про держзакупівлі належало Міністерству економіки, яке було спеціально уповноваженим органом влади в сфері держзакупівель. Воно також затверджувало перелік інформаційних систем, в яких органи влади мали оприлюднювати інформацію щодо закупівель, і мало забезпечувати конкуренцію в цій сфері. Його держпідприємство видавало єдине офіційне видання «Вісник державний закупівель». Скарги щодо закупівель розглядалися комісією при Мінекономіки (або в суді).
Наразі ні міністерство, ні будь-який інший орган виконавчої влади не мають права хоч якось впливати на ситуацію з держзакупівлями. Закон нібито є законом прямої дії і давати його тлумачення може тільки Конституційний Суд. Але це виглядає красиво тільки на папері. Насправді лише Тендерна палата зберегла право «надавати висновки з питань державних закупівель». Вона видає інформаційний бюлетень ТПУ, в якому тепер всі держзамовники обов’язково розміщують всі свої оголошення. Згідно з законом, вона також «оприлюднює» перелік сайтів та перелік спеціалізованих видань з питань держзакупівель, в яких держзамовник повинен розмістити свою інформацію щодо закупівель (наразі «Вісник» — лише одне з таких видань). Потрібно підкреслити, що неоприлюднення інформації на сайті, в бюлетені ТПУ та одному з видань означає відміну тендерів та визнання недійсними закупівельних договорів.
Проте ні Законом, ні будь-яким іншим нормативним актом не регулюється, на основі чого та щодо яких конкретних питань ТПУ має право надавати висновки, та якими критеріями чи порядком вона керується, коли вносить той чи інший сайт або видання у відповідні переліки. Звертайтеся до Конституційного Суду, якого нема!
Дві процедури проведення тендерів мають найбільш небезпечний корупційний потенціал: це торги з обмеженою участю та у одного учасника. Їх існування обумовлено реаліями сучасного виробництва та економіки (наприклад, унікальне високотехнологічне медичне обладнання часто виробляє лише один виробник), та попри намагання скоротити їх застосування, в тих же європейських країнах ці торги складають іноді до чверті всіх тендерів. До 17 березня дозволи на використання таких процедур надавало Мінекономіки. Згідно з новою редакцією Закону, замовник може погодити такі процедури двома шляхами. По-перше, дозвіл може видавати Антимонопольний комітет, але тільки після схвального рішення Спеціальної контрольної комісії з питань держзакупівель при Рахунковій палаті. По-друге, за таким дозволом можна безпосередньо звертатися до Тендерної палати. Очевидно, що замовники будуть звертатися до ТПУ, щоб уникнути довготривалого процесу за участю Антимонопольного та Рахункової.
Нарешті, завдяки новому Закону Тендерна палата отримала можливість розглядати скарги учасників торгів. При Рахунковій діє щойно згадувана Спецкомісія, яка складається з 9 осіб, серед яких три представника ТПУ. Для прийняття рішення достатньо голосів більшості, тобто 5 членів Спецкомісії. Беремо трьох представників ТПУ та двох з трьох представників комітету Верховної Ради (який був головним лобістом нового Закону), що входять до Спецкомісії, и отримуємо рішення по скарзі...
А тепер давайте замислимося над таким питанням. ТПУ — це орган державної влади? Ні, про це ж чітко сказано в Законі: вона — «спілка громадських організацій». Добре, але як тоді назвати те, що на практиці вона виконує функції держави!? Вона тлумачить застосування положень Закону, вона дає дозволи на проведення корупційно небезпечних торгів, її представники розглядають скарги… Перед ким вона відповідає за свої рішення?Держслужбовців можна притягнути до адміністративної та кримінальної відповідальності, зокрема, на підставі Закону про корупцію, на них можна наслати КРУ, їх можна притягнути до суду за зловживання службовим становищем, звільнити тощо. Кого представляє та перед ким відповідає Тендерна палата? Якщо, наприклад, виявиться, що представник ТПУ в Спецкомісії та представники КРУ і Держказначейства отримали хабар за дозвіл на торги з одним учасником, то чиновників притягнуть до суду на підставі закону про корупцію, але «громадський представник» вийде сухим із води! А що буде, якщо засновники ТПУ вирішать розпустити палату і ліквідувати інформаційний бюлетень — органи влади в усій країні буде паралізовано...?!
В Законі зазначається, що «діяльність ТПУ є прозорою для суспільства». Проте з серпня минулого року на сайті ТПУ так і не було оприлюднено Статут палати, її бюджет (вона орендує цілий поверх на Хрещатику, 6), склад правління, ревізійної комісії, засновників чи членів. Представники палати неодноразово стверджували, що вона має більше 100 членів, але наразі відомо лише про Укpаїнську Асоціацію чеpепно-щелепно-лицевих хірургів, Асоціацію підприємців та промисловців-постачальників товарів, робіт та послуг (лобіст купки компаній), Спілку молодих депутатів України та парочку інших організацій, пов’язаних з молодими «регіоналами», зокрема, Віталієм Хомутинником.
Ще десять років тому Джордж Сорос влучно охарактеризував ситуацію в пострадянських країнах: «Вони вкрали державу та решту всього». Громадський контроль над держзакупівлями у вигляді Тендерної палати є нічим іншим, ніж крадіжкою держави!
3. Відсутність справжньої прозорості в сфері держзакупівель та перебирання державних функцій Тендерною палатою, яка відповідає невідомо перед ким, аж ніяк не запобігає проявам корупції. Варто згадати видачу дозволів на найбільш корупційно небезпечні процедури Тендерною палатою…
4. Проте цих негативів ще недостатньо для того, щоб почалася дестабілізація економічного життя, а в загальнонаціональних масштабах запрацював насос багатомільйонної відкачки державних коштів. Його механізм полягає в наступному. 17 березня Тендерна палата оприлюднює висновок, що єдиним сайтом, який задовольняє вимогам Закону, є сайт zakupivli.com. Це означає, що будь-який замовник (від райадміністрації до АНТК імені Антонова) повинен укласти договір з власником сайту, ТОВ «Європейське консалтингове агентство». Без підтвердження ЕКА, що договір укладено, а оголошення розміщено на сайті, ні інформаційний бюлетень ТПУ, ні спеціалізовані видання не мають права приймати оголошення замовників на публікацію.
Але агентство не обмежується договором на розміщення оголошення — в ньому йдеться також про те, що агентство буде здійснювати «супровід процедури закупівель», тобто, надавати консалтингові послуги. Причому, замовник нічого не повинен платити — всі послуги оплачують учасники торгів, але замовника відповідальний за те, щоб учасники торгів ці послуги дійсно оплатили. «Елегантно», як любить говорити діючий Президент! І замовник не може відмовитися, тому що тоді він не зможе провести закупівлю!
Вартість послуг вражає. По-перше, всі учасники торгів повинні купувати у агентства тендерну документацію, яка коштує від 350 до декількох тисяч гривен. По-друге, в договорах на переможця падає оплата «послуги з укладання договору» (в чому сенс цієї послуги дотепер ніхто не може пояснити) — 1% вартості закупівлі чи декілька тисяч гривен. По-третє, всі учасники повинні внести тендерне забезпечення — послуги з її оформлення агентством (чи іншим пов’язаним з ним «консультантом») можуть коштувати декілька тисяч гривен чи навіть більше. Ці кошти заморожуються на рахунках консультанта протягом двох тижнів. По-четверте, переможець ще й повинен внести забезпечення виконання договору, яке йому обійдеться в 2-4% вартості закупівлі. Ця сума заморожується на рахунках «консультанта» майже до кінця дії договору. А ще добавте сюди витрати на нотаріальне посвідчення, які також часто потрапляють в кишені структур, пов’язаних з агентством!
В результаті обсяг перевитрат або «легальної крадіжки» державних коштів може сягнути пів-мільярда гривен за рік! Зрозуміло, що всі вказані витрати закладаються постачальниками в ціну, яку вони пропонують державі за свої товари, послуги або роботи. Минулого року обсяг закупівель органів влади складав десь 20-25 млрд гривен. Цього року він виросте до 50-70 млрд, оскільки по цій схемі будуть змушені працювати пара тисяч державних підприємств, для багатьох з яких закупівля вартістю один мільйон — це звичайна річ. Якщо орієнтуватися на 1% від вартості закупівлі за послугу з укладання договору, то ми й отримаємо показник в пів-мільярда гривен.
Потрібно розуміти, що негативні наслідки стосуватимуться всіх сфер державного життя — від вартості ліків для хворих, комп’ютерів для сільських школярів до ремонту доріг. Вже відомо, що в Луганській області зірвано постачання інсуліну для хворих діабетом. На торгах з постачання компютерів для шкіл одного з сільських районів вартість тендерної документації становила 5 тисяч гривен, тобто — діти не отримають, як мінімум, один комплект комп’ютерної техніки. Такі приклади — безкінечні.
5. Ще один дуже неприємний наслідок: новий Закон вже приводить до вимивання малого та середнього бізнесу з ринку державних закупівель. Зростаючі витрати означають, що плата за участь в державних тендерах (або — транзакційні витрати) стає дуже великою — декілька тисяч гривен чи навіть декілька сотен за тендерну документацію можуть дорівнювати сумі прибутку, на який розраховували малий чи середній бізнес! Відома «захисниця» малого бізнесу Ксенія Ляпіна чомусь цього «не помітила» та направила в Кабмін листа на підтримку нового Закону від імені Ради підприємців. Вона регулярно виступає за європейську інтеграцію, але в самій Європі роблять усе можливе, щоб забезпечити участь малого та середнього бізнесу в державних закупівлях!
6. Серед принципів Закону — сприяння добросовісній конкуренції між учасниками ринку. Але як повідомляють ці учасники, вже відбувається монополізація певних сегментів товарів чи послуг для органів держави. За відсутності малого та середнього бізнесу бал починають правити парочка великих підприємств, які, щоб не зірвати проведення відкритих тендерів (потрібен хоча б один учасник), вимушені «домовлятися» один з одним та «ділити» тендери. Зростає спокуса давати хабарі чиновникам, щоб «відбити» всі ці невиправдані витрати…
Логічне питання — кому це вигідно та хто в цьому винен? Найпростіше відповісти на перше питання: це безперечно вигідно Антону Володимировичу Яценку, першому віце-президенту ТПУ, його батьку Володимиру Порфировичу, Володимиру Станіславовичу Врублевському та їх родичам. Всі вони є серед засновників одночасно Тендерної палати України (через одного з її спів-засновників — ГО «Центр тендерних процедур та бізнес планування»), ТОВ «Європейське консалтингове агентство», ТОВ «Центр тендерних процедур» (ще один «консультант») та їх клонів.
Винуватців слід шукати серед парламентських фракцій, які настирливо підтримували нову редакцію Закону, та чиновників, які цьому всіляко сприяли та сприяють. Віктор Ющенко двічі накладав вето на останню редакцію Законі і його вето долалося наступними фракціями (практично в повному составі): БЮТ, Соціалістична партія, Партія Регіонів, Комуністична партія, Народна партія Литвина. Автори останньої редакції: Олег Лукашук, Анатолій Семинога, Сергій Осика (всі — члени нової фракції БЮТ), Микола Карнаух (СПУ; не пройшов до нової Ради), Ігор Алексєєв та Пилип Буждиган (КПУ; перший — член нової фракції), Віталій Хомутинник (член нової фракції Партії регіонів), Микола Одайник та Віталій Майко (член нової фракції НСНУ). Cеред членів НСНУ відкритим прихильником нового Закону є також вже згадувана Ксенія Ляпіна.
Серед народних депутатів найбільш одіозними є Лукашук, Осика та Карнаух, які протягом останніх років усіма доступними методами (включаючи перевірки КРУ, прокуратури, МВС, тимчасової слідчої комісії Ради) «заганяли» замовників в тенета Європейського консалтингового агентства та Центру тендерних процедур. Є підстави вважати, що скритим лобістом сімейної мережі Яценко-Врублевських є нинішній заступник голови фракції соціалістів Василь Цушко.
Зайве казати, що «винуватці» є також безпосередніми «бенефіціарами» мережі Яценко-Врублевських.
З початком дії нової редакції Закону чітко виявилися і ті чиновники, які забезпечують «державну кришу» мережі. Це — В’ячеслав Пилипенко, голова Спецкомісії, головний контролер Рахункової палати, та Надія Обушко, його заступник та начальник відділу Держказначейства. Разом з представником ТПУ Євгеном Андреєвським вони почали масово штампувати рішення, якими опротестовували тендери, що проводилися до 17 березня (навіть — в 2005 році), лише на підставі того, що замовники не розміщували тендерну інформацію саме в системі zakupivli.com.
Незаконність таких рішень полягає в тому, що до вступу в дію нової редакції замовники мали право це робити як на власних офіційних сайтах, так і на zakupivli.com чи tender.com.ua. Закон зворотної сили не має! Під конвейер Спецкомісії потрапили всі органи влади — від Головдержслужби до райвідділів освіти в Севастополі. До речі, голосування в Спецкомісії є таємним — щоб ніхто не узнав всіх винуватих в цьому правовому безпределе?
З 17 березня пройшло вже два місяці. Точно невідомо, на скільки збідніли громадяни України через діяльність мережі Яценко-Врублевських. Але напевно, що рахунок вже сягає мільйонів гривен. Творці мережі дуже вміло розрахували час реалізації своїх планів: Конституційний Суд не діє (Кабмін та Президент вже давно направили подання щодо Закону), а робота Верховної Ради залишається заблокованою. До того ж, її ще потрібно змусити відмінити нову редакцію Закону як перший крок до виходу з кризи.
Найкращий спосіб зупинити загальнонаціональне здирництво — це змусити Президента активно втрутитися в ситуацію та заставити Верховну Раду якомога скоріше відмінити нову редакцію Закону. Я закликаю всіх підписати Відкритий лист Віктору Ющенку щодо кризи в сфері державних закупівель www.openletter-ua.info, який ініціативна група збирається незабаром подати до Секретаріату. Я також закликаю всіх небайдужих організувати тиск на Раду та парламентські фракції…
Контактна інформація автора: Андрій Марусов, 8 067 282 99 70, air_kyiv@ mail.ru
Редакція «Е-Урядника» вже декілька місяців займається журналістським розслідуванням кризи держзакупівель та діяльності мережі Яценко-Врублевських.